Rolle der Kommunen
Die Rolle der Kommunen in der Agenda 21
Die Stadt als Lebensraum und als Organisationsform gesellschaftlichen Lebens
und Handelns nimmt gerade in einem Land wie der Bundesrepublik, wo mehr als
60 Prozent der Bevölkerung in Städten leben, für eine zukunftsfähige Entwicklung
einen hohen Stellenwert ein. Städtische Ballungsräume schaffen immense Umweltprobleme:
Luftverschmutzung, Müllnotstand, Wasserverbrauch und Gewässerverschmutzung,
Lärm, Verkehrskollaps und Zersiedlung der Landschaft an den Stadträndern kennzeichnen
die Probleme, mit denen Städte in wachsendem Maße konfrontiert sind. Aber auch
die ländliche Bevölkerung ist direkt an der Umweltbelastung beteiligt und von
ihr betroffen. So bieten ländliche Räume einerseits Platz für Erholung, andererseits
ist die Landwirtschaft ein Hauptverursacher für die Verschmutzung von Grund-
und Oberflächengewässern und für den Verlust der biologischen Vielfalt. Die
von BUND und Misereor in Auftrag gegebene Studie Zukunftsfähiges Deutschland
schlußfolgert, daß "ohne eine umweltgerechte Entwicklung der Kommunen
[...] eine zukunftsfähige Entwicklung der Gesellschaft nicht möglich sein wird".
Im Weltmaßstab wird deutlich, in welch hohem Maße unser Lebensstil die globalen
Ressourcen stärker in Anspruch nimmt, als es fast alle anderen Völker tun. So
könnte von der Energie, die ein Deutscher im statistischen Durchschnitt pro
Jahr für sich beansprucht (174 Gigajoule), der Energieverbrauch von 17 Menschen
aus Indien oder sogar 119 Menschen aus Tansania gedeckt werden. Wer das gleiche
Recht auf Entwicklung für alle Menschen bejaht, kann diese Ungleichheit im Ressourcenverbrauch
nicht hinnehmen. Unser Lebensstil ist nicht globalisierbar.
Aus dieser Erkenntnis heraus wurde ein Kapitel in die Agenda 21 aufgenommen,
das die Kommunen auffordert, im Dialog mit ihren Bürgern und Bürgerinnen, örtlichen
Organisationen und der Privatwirtschaft eine Lokale Agenda 21 zu beschließen.
Kommunales HandeIn in globaler Verantwortung ist das Leitmotiv des Kapitel 28
der Agenda 21. Die Städte und Gemeinden sollten einen entsprechenden Konsultationsprozeß
bereits bis Ende 1996 abgeschlossen haben. In Deutschland wurde dieser Zeitplan
trotz wachsender Aktivitäten auf lokaler Ebene nicht annähernd erfüllt. Nach
Angaben des Internationalen Rates für lokale Umweltinitiativen (ICLEI, International
Council for Local Environmental Initiatives) hatten von den 16.121 deutschen
Städten und Gemeinden bis Ende 1996 etwa 200, d.h. 1,2 Prozent, begonnen, eine
Lokale Agenda 21 auszuarbeiten. Nach einer im Juni 1997 veröffentlichten Umfrage
des Deutschen Instituts für Urbanistik (difu) betrachteten aber im Frühjahr
97 immerhin 75 Prozent aller befragten Städte die Lokale Agenda 21 als ihre
Aufgabe. Die Hälfte dieser Städte hat einen politischen Beschluß vorgelegt,
der die Bedeutung der Lokalen Agenda untermauern soll. Zusätzliche Finanzmittel
für die entstehenden Aufgaben wurden aber nur in 30 Städten zur Verfügung gestellt.
Im Vergleich zu anderen europäischen Staaten wird deutlich, daß Deutschland
- gemeinsam mit Frankreich und Österreich - bei der Einleitung einer Lokalen
Agenda 21 und damit bei der Umsetzung der in Rio 1992 gefaßten Beschlüsse noch
sehr weit zurückliegt. Nach einer Umfrage des Rates der Gemeinden und Regionen
Europas in 14 europäischen Staaten liegt die Teilnahme in diesen Ländern bislang
nur bei ca. 5 Prozent, während in den Niederlanden und Skandinavien der Prozeß
schon viel weiter ist. So hat in Schweden beispielsweise nahezu jede Gemeinde
einen eigenen Agenda-Beauftragten.
Die Kommunen können sich bei dem Prozeß Lokale Agenda 21 auf die Unterstützung
der Bundesebene berufen. Durch einen einstimmigen Beschluß des Bundestages am
29. Juni 1994 "Stärkung der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, Forderungen der
lokalen Agenda 21, Umsetzung der Charta von Berlin" wurde die in Rio geleistete
Unterschrift noch einmal bekräftigt. In dem Beschluß heißt es: "Der deutsche
Bundestag begrüßt die Aufforderung an die Kommunen der Welt, Konzepte für die
nachhaltige Entwicklung öffentlich zu diskutieren und bis 1996 einen Konsens
über eine lokale Agenda 21 herzustellen (...) Der deutsche Bundestag fordert
die Bundesregierung auf, dieser neuen entwicklungspolitischen Kraft, die sich
vor Ort um die Beteiligung der Bevölkerung durch den umfassenden Aufbau dezentraler
Strukturen und Netzwerke kümmert, alle notwendige Unterstützung durch die jeweils
zuständigen Einrichtungen zukommen zu lassen(...)."
Es wäre völlig falsch, aus der (unverbindlichen) Fristsetzung der Agenda 21
den Schluß zu ziehen, für neue Initiativen auf kommunaler Ebene wäre es zu spät.
Ganz im Gegenteil: Als Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert wird die Agenda
21 für die Städte und Gemeinden in den nächsten Jahren an Bedeutung gewinnen.
Dabei sollten sich die Initiativen vor Ort nicht damit begnügen, lediglich ein
lokales Abziehbild der globalen Agenda 21 zu entwickeln. Die jeweilige Schwerpunktsetzung
muß von den lokalen Gegebenheiten und den Interessen der beteiligten Bürger
und Bürgerinnen abhängen. Vieles, was in der Agenda 21 steht, ist allzu ungenau
und unverbindlich. Ziel einer Lokalen Agenda 21 sollte es daher auch sein, die
Beschlüsse von Rio zu präzisieren und damit wirkungsvoller zu machen.
Aus politischen Gründen wurde in Rio eine Reihe von Themen, die auch für die
Kommunen relevant sind, gänzlich ausgeklammert. Dazu zählen z.B. die Möglichkeiten
umweltfreundlicher Energiegewinnung oder die ökologische und soziale Verantwortung
transnationaler Konzerne. Auch die zunehmende Globalisierung mit all ihren Auswirkungen
bis hinunter auf die lokale Ebene wurde in Rio noch nicht offen diskutiert.
Eine Lokale Agenda 21 sollte sich auch mit den umwelt-, entwicklungs- und sozialpolitischen
Tabuthemen der Rio-Konferenz beschäftigen. Schließlich sollte jede Lokale Agenda
21 die Ergebnisse der darauffolgenden Weltkonferenzen berücksichtigen. Dies
gilt vor allem für die Aktionsprogramme des Weltsozialgipfels (März 1995, Kopenhagen),
der Weltfrauenkonferenz (September 1995, Peking), der Weltsiedlungskonferenz
HABITAT II (Juni 1996, Istanbul) und des Welternährungsgipfels (November 1996,
Rom). Geschieht dies nicht, blieben wichtige Aspekte nachhaltiger Entwicklung
in einer Lokalen Agenda 21 ausgeblendet.
Agenda 21, Kapitel 28
Initiativen der Kommunen zur Unterstützung der Agenda 21
Handlungsgrundlage
28.1 Da viele der in der Agenda 21 angesprochenen Probleme und Lösungen auf
Aktivitäten auf der örtlichen Ebene zurückzuführen sind, ist die Beteiligung
und Mitwirkung der Kommunen ein entscheidender Faktor bei der Verwirklichung
der in der Agenda enthaltenen Ziele. Kommunen errichten, verwalten und unterhalten
die wirtschaftliche, soziale und ökologische Infrastruktur, überwachen den Planungsablauf,
entscheiden über die kommunale Umweltpolitik und kommunale Umweltvorschriften
und wirken außerdem an der Umsetzung der nationalen und regionalen Umweltpolitik
mit. Als Politik- und Verwaltungsebene, die den Bürgern am nächsten ist, spielen
sie eine entscheidende Rolle bei der Information und Mobilisierung der Öffentlichkeit
und ihrer Sensibilisierung für eine nachhaltige umweltverträgliche Entwicklung.
Ziele
28.2 In diesem Programmbereich sind folgende Ziele vorgesehen:
a) bis 1996 soll sich die Mehrzahl der Kommunalverwaltungen der einzelnen Länder
gemeinsam mit ihren Bürgern einem Konsultationsprozeß unterzogen haben und einen
Konsens hinsichtlich einer "kommunalen Agenda 21" für die Gemeinschaft
erzielt haben;
b) bis 1993 soll die internationale Staatengemeinschaft einen Konsultationsprozeß
eingeleitet haben, dessen Ziel eine zunehmend engere Zusammenarbeit zwischen
den Kommunen ist;
c) bis 1994 sollen Vertreter von Verbänden der Städte und anderer Kommunen
den Umfang der Zusammenarbeit und Koordinierung intensiviert haben, deren Ziel
die Intensivierung des Austausches von Informationen und Erfahrungen zwischen
den Kommunen ist;
d) alle Kommunen in jedem einzelnen Land sollen dazu angehalten werden, Programme
durchzuführen und zu überwachen, deren Ziel die Beteiligung von Frauen und Jugendlichen
an Entscheidungs-, Planungs- und Umsetzungsprozessen ist.
Maßnahmen
28.3 Jede Kommunalverwaltung soll in einen Dialog mit ihren Bürgern, örtlichen
Organisationen und der Privatwirtschaft eintreten und eine "kommunale Agenda
21" beschließen. Durch Konsultation und Herstellung eines Konsenses würden
die Kommunen von ihren Bürgern und von örtlichen Organisationen, von Bürger-,
Gemeinde-, Wirtschafts- und Gewerbeorganisationen lernen und für die Formulierung
der am besten geeigneten Strategien die erforderlichen Informationen erlangen.
Durch den Konsultationsprozeß würde das Bewußtsein der einzelnen Haushalte für
Fragen der nachhaltigen Entwicklung geschärft. Außerdem würden kommunalpolitische
Programme, Leitlinien, Gesetze und sonstige Vorschriften zur Verwirklichung
der Ziele der Agenda 21 auf der Grundlage der verabschiedeten kommunalen Programme
bewertet und modifiziert. Strategien könnten auch dazu herangezogen werden,
Vorschläge für die Finanzierung auf lokaler, nationaler, regionaler und internationaler
Ebene zu begründen.
28.4 Partnerschaften zwischen einschlägigen Organen und Organisationen wie
etwa dem Entwicklungsprogramm (UNDP), dem Zentrum für Wohn- und Siedlungswesen
(Habitat) und dem Umweltprogramm (UNEP) der Vereinten Nationen, der Weltbank,
regionalen Banken, dem Internationalen Gemeindeverband (IULA), der World
Association of the Major Metropolises, dem Summit of Great Cities of
the World, der United Towns Organization und anderen wichtigen Partnern
sollen gefördert werden, um vermehrt eine internationale Unterstützung für Programme
der Kommunen zu mobilisieren. Ein wichtiges Ziel in diesem Zusammenhang wäre,
bereits vorhandene Institutionen, die mit der Stärkung der Handlungsfähigkeit
der Kommunen und dem kommunalen Umweltmanagement befaßt sind, vermehrt zu fördern,
auszubauen und zu verbessern. Zu diesem Zweck
a) sind Habitat und andere einschlägige Organe und Organisationen des Systems
der Vereinten Nationen aufgefordert, ihre Bemühungen um die Beschaffung von
Informationen über Strategien von Kommunen, insbesondere derjenigen, die internationaler
Unterstützung bedürfen, zu verstärken;
b) könnten im Rahmen regelmäßiger Konsultationen unter Beteiligung internationaler
Partner sowie auch der Entwicklungsländer Strategien überprüft und Überlegungen
angestellt werden, wie eine solche internationale Unterstützung am besten mobilisiert
werden könnte. Eine derartige sektorale Absprache würde als Ergänzung zu parallel
dazu auf Länderebene geführten Konsultationen, wie etwa den im Rahmen von Beratungsgruppen
und Runder-Tisch-Konferenzen stattfindenden Beratungen, dienen.
28.5 Vertreter von Verbänden der Kommunen werden aufgefordert, den Austausch
von Informationen und Erfahrungen und die gegenseitige technische Hilfe zwischen
den Kommunen zu intensivieren.
Instrumente zur Umsetzung
(a) Finanzierung und Kostenabschätzung
28.6 Es wird empfohlen, daß alle Beteiligten ihren Finanzbedarf in diesem Bereich
neu bewerten. Die durchschnittlichen jährlichen Gesamtkosten (1993 - 2000) für
die vom internationalen Sekretariat zu erbringenden Mehrleistungen im Rahmen
der Durchführung der im vorliegenden Kapitel genannten Maßnahmen werden vom
Sekretariat der UNCED auf etwa 1 Million Dollar veranschlagt, in Form an Zuschüssen
oder in Form konzessionärer Kredite von der internationalen Staatengemeinschaft.
Es handelt sich dabei nur um überschlägige, von den betroffenen Regierungen
noch nicht überprüfte Schätzungen der Größenordnung.
(b) Entwicklung der menschlichen Ressourcen und Stärkung der personellen und
institutionellen Kapazitäten
28.7 Dieses Programm soll die Stärkung der personellen und institutionellen
Kapazitäten und Ausbildungsmaßnahmen erleichtern, die bereits in anderen Kapiteln
der Agenda 21 enthalten sind.
Auch der Deutsche Städtetag als einer der kommunalen Spitzenverbände beschäftigt
sich mit der Aufgabenstellung, daß die Kommunen und Städte eine Lokale Agenda
21 erarbeiten sollen. Seit 1996 führt das Deutsche Institut für Urbanistik in
Kooperation mit dem Deutschen Städtetag Umfragen zur Relevanz der Lokalen Agenda
21 in den deutschen Städten durch. Die wichtigsten Themenfelder für die einzelnen
Städte werden dabei herausgefiltert (Klimaschutz, Energie, Verkehr). Darüber
hinaus organisiert der Deutsche Städtetag Erfahrungsaustausche der Mitgliedsstädte
zu den Problemen und Chancen der Realisierung der Lokalen Agenda 21.
Während Kapitel 28 der Agenda 21 immer als Bezugsrahmen für eine Lokale Agenda
21 dient, wird Kapitel 8 in diesem Zusammenhang nur selten zitiert. Aber gerade
der Gedanke der Integration von Umweltschutz und Entwicklungszielen in alle
Entscheidungsprozesse ist für Kommunen eine Herausforderung, Umwelt- und
Entwicklungsprobleme nicht länger als Ressortthemen, sondern als Querschnittsaufgabe
zu behandeln. Denn auch Kommunalverwaltungen sind in enge Ressort- und Budgetgrenzen
eingebunden, die vernetztes Handeln und Entscheiden erschweren oder behindern
können. Den Empfehlungen dieses Kapitels nachzukommen, liefe auf eine grundlegende
Umgestaltung institutioneller Entscheidungsprozesse hinaus. In der Debatte um
die notwendige Verwaltungsreform stehen jedoch selten qualitative Ziele wie
die Umsetzung von Querschnittsaufgaben im Vordergrund. Kostenwirksame Elemente
haben immer noch oberste Priorität.
Heute bestimmt die wirtschaftliche Sanierung der Kommunen ihr politisches Handeln.
Auch in den Kommunen herrscht die Einstellung vor, daß Umweltschutz, der Bereich
Nord-Süd-Politik und soziale Programme (unter die auch die meisten Frauenforderungen
der Lokalen Agenda 21 fallen) in erster Linie Geld kosten und erst dann wieder
in Angriff genommen werden können, wenn die wirtschaftlichen Probleme überwunden
sind. Hier spiegelt sich wider, was auch national und international nicht gelingt:
die Verschränkung von ökonomischen, sozialen, ökologischen und geschlechterspezifischen
Aufgaben. Konkurrenz um Standorte und damit um Arbeitsplätze und Steuereinnahmen
prägen heute eher die kommunalen Entscheidungen als die konkrete Umsetzung des
Leitbildes Zukunftsfähigkeit. Daß beide Ziele miteinander vereinbar sind, ist
zwar durchaus vermittelbar, setzt jedoch längere Such- und Vermittlungsprozesse
voraus, die dem Problemdruck - leere kommunale Kassen, Anstieg der kommunalen
Sozialleistungen usw. - nicht standhalten. In diesen Konflikten spiegeln sich
die Interessenunterschiede innerhalb der Administration ebenso wider wie zwischen
den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen, die sich am lokalen Agenda-Prozeß
beteiligen. Allerdings bietet gerade die Region oder die Kommune beste Voraussetzungen,
die verschiedenen Interessenvertreter an einen Tisch zu bringen. Die Akteure
sind meist bekannt. Ursachen und Wirkungen sind leichter durchschaubar und Verantwortung
ist leichter zuzuordnen als auf nationaler oder gar internationaler Ebene. Hier
liegen auch die großen Chancen des LA 21-Prozesses: Die gesellschaftspolitische
Auseinandersetzung um die Zukunft und weltweite Gerechtigkeit kann konkret geführt
werden.
Beispiel Energie
Für einen realistischen Umgang mit der Lokalen Agenda 21 ist es unerläßlich,
einen nüchternen Blick auf die politischen Handlungskompetenzen der Kommunen
zu werfen. Besonders aufschlußreich sind die gerade für den Klimaschutz so entscheidenden
Schlüsselbereiche Verkehr und Energie. Die Entwicklung des Energieverbrauches
und der CO2-Emissionen hängt nicht alleine von der Energiepolitik
der Kommunen ab. Sie können zwar Energiesparberatungen durchführen, sich für
den Ausbau der Wärme-Kraftkopplung oder für energiesparendes Bauen und Sanieren
einsetzen. Die Zukunft im Energiesektor hängt jedoch in starkem Maße von national
und international gesetzten Rahmenbedingungen ab. So liegen für das Energiewirtschafts-
und Einsparungsgesetz sowie die Ausgestaltung zahlreicher Verordnungen (Wärmeschutz-
und Heizanlagenverordnung) die Kompetenzen bei der Bundesregierung. Auf der
europäischen Ebene kann von einer gemeinsamen Energie- und Klimapolitik, die
von dem Ziel bestimmt wird, die selbstgesetzten CO2-Reduktionsziele
tatsächlich zu erreichen, nicht mehr die Rede sein. Die Preisentwicklung im
Energiesektor wird mitbestimmt von den Weltmarktpreisen der verschiedenen Energieträger
und von der Besteuerung bzw. Subventionierung von Energieverbrauch oder energiesparenden
Investitionen. Kommunale Energiepolitik kann nationale oder internationale Energiepolitik
nicht ersetzen oder deren Versäumnisse korrigieren. Sie hat jedoch Handlungsspielräume,
die beispielgebend auch für die nationale und internationale Ebene sein können.
Beispiel Verkehr
Trotz mancher Bemühungen stehen die Kommunen beinahe machtlos vor dem Verkehrschaos
in den Städten. Mit immer größerem Kostenaufwand versuchen sie, die Lebensqualität
in den Städten zu retten und gleichzeitig den Verkehr flüssig zu halten. Verkehrsberuhigte
Zonen, öffentliches Nahverkehrsnetz, Leitsysteme, Parkverbote und Verteuerung
der Parkplätze, all dies gehört zum Aktionsprogramm nahezu jeder Großstadt.
Dennoch hat sich die Anzahl der Autos in den Städten nicht verringert. Im Gegenteil
- das Hauptproblem einer ökologisch orientierten Verkehrspolitik ist die scheinbar
unaufhaltsam steigende Verkehrsleistung in Personen- und Tonnenkilometern. Egal
wie der Modal Split - die Verteilung zwischen den einzelnen Verkehrsmitteln
- aussieht, es wird immer mehr gefahren, geflogen und transportiert. Die Gründe
dafür sind die zunehmende Vernetzung der nationalen und internationalen Wirtschaftsräume,
die Flexibilisierung der Lebens- und Arbeitswelt und das steigende Bedürfnis
nach privater Mobilität. Auch hier setzt die Bundespolitik bislang falsche Signale
und läßt die Kommunen mit ihren Anstrengungen im Stich. Hier brächte die Erhöhung
des Benzinpreises eine grundlegende Trendwende. Gemessen an der Kaufkraft der
Bevölkerung ist Benzin heute halb so teuer wie 1977. Obwohl der Autoverkehr
immense volkswirtschaftliche Kosten verursacht, spiegeln sich diese nicht im
Preis (bzw. der Besteuerung) wider. Die Kommunen müssen statt dessen mit dem
öffentlichen Nahverkehr gegen die Billigvariante Auto ‘ansubventionieren’, sind
aber durch steigende Sozialhilfekosten und das sinkende Gewerbesteueraufkommen
der letzten Jahre finanziell ausgeblutet. Eine grundlegende Finanzreform müßte
die Kommunen wieder in die Lage versetzen, in die Zukunft der öffentlichen Infrastruktur
zu investieren.
Beispiel Entwicklungszusammenarbeit
Ernstgemeinte kommunale Verantwortung für die Länder der Dritten Welt bringt
ähnliche Konflikte: Dort geht es z.B. um Arbeitsplätze in der Exportindustrie,
wenn die Produktion mit dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung wenig gemein
hat. In diese Konfliktfelder wird jeder Lokale Agenda 21-Prozeß hineingeraten,
der auf einen strukturellen Wandel setzt. Ein weiteres Problem ist, daß es bisher
nicht zum Alltagsgeschäft von Nord-Süd-Initiativen und Eine-Welt-Netzwerken
gehörte, mit den Kommunalvertretern zusammenzuarbeiten. Die vielerorts bestehenden
Partnerschaften mit Städten in der Dritten Welt bieten eine gute Gelegenheit,
diesen Austausch zu intensivieren und die oft nur auf dem Papier bestehenden
Kontakte mit neuem Leben zu füllen. In der Aktions- und Bildungsarbeit vor Ort
sind Themen wie fair gehandelte Produkte in städtischen Einrichtungen, zukunftsfähige
Konsum- und Lebensweisen, die die Region als Lebensraum und die Dritte Welt
nicht allein als Ressourcen- und Rohstofflager betrachten oder Informationen
über die ungleiche Verteilung der Güter auf der Erde dabei hilfreich. Auch der
Wissenstransfer vom Süden in den Norden kann ein wichtiger Bereich der kommunalen
Entwicklungszusammenarbeit sein. Kampagnen zur Kinderarbeit in der Teppichindustrie,
zum Blumenimport aus Ländern der Dritten Welt oder zum Kleiderkauf sind nur
einige Beispiele für Handlungsfelder.
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