Nachhaltige Entwicklung von unten

Die Agenda 21

Auf dem internationalen politischen Parkett ist die Agenda 21 ein Novum: Sie formuliert nicht einfach ein Ziel - nachhaltige Entwicklung - und überläßt dessen Verwirklichung den Regierungschefs und -chefinnen, sondern sie fordert die Einbindung der Gesellschaft. Bürger und Bürgerinnen und kommunale Verwaltung sollen gemeinsam eine Lokale Agenda 21 (LA21) erstellen, die den Weg zu einer zukunftsfähigen Gemeinde beschreibt. Zum ersten Mal wird damit in einem UN-Dokument die zentrale Rolle der Nichtregierungsorganisationen, der Verbände und der Kommunen klar herausgestellt. Den Initiativen auf lokaler Ebene, seien es Dritte-Welt-Gruppen oder Hilfsorganisationen, Nord-Süd-Städtepartnerschaften oder Städtebündnisse im Umweltbereich, Kirchen, Stadtteilinitiativen oder soziale Bündnisse, gibt damit die Agenda 21 einen gemeinsamen Bezugspunkt. Das Aufregende - und die politische Sprengkraft - an der Lokalen Agenda 21 liegt in der Tatsache, daß unter dem zentralen Stichwort "Konsultationen" neue Formen der Partizipation, also der Beteiligung der Bürger an politischen Entscheidungen auf kommunaler Ebene, möglich werden.

Obwohl kein völkerrechtsverbindliches Dokument hat die Agenda 21 eine große politische Ausstrahlung entfaltet. Das Herzstück der Rio-Konferenz benennt in mehr als 40 Einzelkapiteln Handlungsfelder und Leitgedanken für die Lösung der öko-sozialen Probleme im nächsten Jahrhundert. Die einzelnen Kapitel sind ein Referenzrahmen für politische Initiativen geworden. Die Agenda 21 macht deutlich, daß nachhaltige Entwicklung, Armutsbekämpfung und die Erhaltung der Umwelt nicht möglich sind, ohne die Beseitigung von Ungleichheiten zwischen den Bevölkerungsgruppen und den Geschlechtern. Im Kern ist sie eine Aufforderung an Politik, Wirtschaft und die verschiedenen Sektoren der Zivilgesellschaft, die ökologische und soziale Krise endlich als Herausforderung für politisches Handeln auf allen Ebenen zu betrachten.

Kapitel 28 hält die Bedeutung der Kommunen für die Umsetzung der Ergebnisse von Rio fest und fordert sie auf, eigene Aktionspläne für das 21. Jahrhundert zur Lösung der Probleme auf lokaler Ebene zu entwickeln. "Als Politik- und Verwaltungsebene, die den Bürgern am nächsten ist," heißt es, "spielen (die Kommunen) eine entscheidende Rolle bei der Information und Mobilisierung der Öffentlichkeit und ihrer Sensibilisierung für eine nachhaltige umweltverträgliche Entwicklung." Bis Ende 1996 sollten deshalb die Kommunalverwaltungen gemeinsam mit den Bürgern und Bürgerinnen einen Konsultationsprozeß starten und möglichst auch einen Konsens über Ziele und Leitbilder einer Lokalen Agenda 21 erzielt haben. Im Vergleich zu Großbritannien, Dänemark oder den Niederlanden ist dieser Prozeß in der Bundesrepublik bisher allerdings eher schleppend verlaufen.

Akteure

Die Initiativen für eine Lokale Agenda 21 gehen von sehr verschiedenen Akteuren und Akteurinnen aus. In einigen Städten sind es Nord-Süd- oder Umweltgruppen, die die Idee einer Lokalen Agenda vorwärtstreiben, in anderen sind es die Kommunalverwaltungen selbst, die die Rio-Beschlüsse aufgegriffen haben. Vor allem Umweltdezernenten und Organisationen aus dem umweltpolitischen Bereich erwarten sich von der Arbeit mit der Lokalen Agenda neue Impulse für die Umweltdebatte vor Ort und die (Re)vitalisierung der existierenden Städtebündnisse. Klar ist: Nur eine Wechselbeziehung zwischen gut organisierten kommunalen Bürgerbündnissen und einer Verwaltung, die den Prozeß politisch und finanziell unterstützt - so zeigen bisher gemachte Erfahrungen in den Kommunen - bringt auch Erfolge.

Bürgerbündnisse

Kapitel 28 der Agenda 21 fordert explizit den Dialog und die Konsultation mit den Bürgern, mit örtlichen Organisationen und der Privatwirtschaft. Darüber hinaus wird in Kapitel 27.1 der Agenda 21 die Rolle der Nichtregierungsorganisationen betont. Dort, wo die die Kommunen nicht von sich aus den Prozeß zu einer Lokalen Agenda 21 anstoßen, haben Bürgerinitiativen, engagierte Individuen oder bereits existierende Zusammenschlüsse verschiedener ökologisch, kirchlich und/oder entwicklungspolitisch orientierter Gruppen und Organisationen begonnen, entsprechende Ratsbeschlüsse einzufordern und die Öffentlichkeit darüber zu informieren. Sie formulieren Ziele und Elemente einer Lokalen Agenda 21 und starten Runde Tische, um vor Ort den Dialog mit den verschiedenen Akteuren aus der Politik, der Wirtschaft und den diversen Verbänden zu gestalten.

Lokale Politik von heute ist nicht nur die lineare Fortentwicklung kommunaler Politik von gestern. Umweltfragen wie globale Beziehungen lokaler Akteure sind zu entscheidenden wirtschaftlichen und sozialen Faktoren unserer Gesellschaft geworden, die Reichweite lokalen Handelns hat sich stark verändert und zugenommen. Ein Lokaler Agenda21-Prozeß kann eine Dynamik nur entfalten und beibehalten, wenn er von einer gut organisierten Basis mit einem langen Atem und einem hohen Maß an Konfliktfähigkeit getragen wird. Eine solche Basis bietet die Möglichkeit, den erforderlichen politischen Druck zu aktivieren, um Verhaltensänderungen vor Ort - und langfristig darüber hinaus - im Sinne einer zukunftsfähigen Gesellschaft zu erreichen

Chancen

Neue Formen der Bürgerbeteiligung

Keine der großen UN-Konferenzen der letzten fünf Jahre hat eine solch mobilisierende Wirkung gerade auch auf der nationalen und kommunalen Ebene erzielt wie die Rio-Konferenz. Ihre Leitgedanken "nachhaltige Entwicklung" und "Partizipation" zur Lösung der ökologischen und sozialen Probleme sind zwar einerseits weitgehend Appelle an den politischen Willen der Entscheidungsträger in Politik und Gesellschaft geblieben, sie haben aber andererseits die Menschen vor Ort zum Handeln animiert.

Ein realistischer Umgang mit den Chancen und Grenzen einer Lokalen Agenda 21 birgt eine echte Möglichkeit, auf der lokalen Ebene Handlungs- und Konfliktfelder für eine ökologische und soziale Zukunftsfähigkeit aufzuspüren. Strukturelle Fragen im Rahmen einer Lokalen Agenda 21 zu diskutieren und vor allem die Betroffenen vor Ort in ihrer sozialen Situation (Standort- und Arbeitsplatzfragen) in diesen Diskussionsprozeß miteinzubeziehen, ist ein ehrgeiziges Unterfangen, das sich nur langfristig und nicht mit schnellen Aktionsplänen erledigen läßt. Die gängigen Entscheidungsstrukturen in Politik und Wirtschaft nehmen Umwelt-, Nord-Süd- und Sozialpolitik nicht als Querschnittsaufgabe wahr. Lokale Aktionspläne und institutionalisierte Zusammenhänge wie Runde Tische, ein kommunales Agenda-Büro wie in Hannover oder das Bilanzprojekt Berlin 21 können dazu beitragen, diese Herausforderung anzunehmen.

Wenn es - wie z.B. in Osnabrück - gelingt, in diesem Prozeß auch eine Dritte-Welt-Bilanz ("Von welcher Qualität sind die Beziehungen der Osnabrücker Firmen zu den Ländern der Dritten Welt?") zu erstellen, kann kommunale Nord-Süd-Politik durchaus mehr sein als die abstrakte Proklamation weltweiter sozialer Gerechtigkeit oder rein karitatives Engagement.

Die LA 21-Initiativen bieten die einmalige Chance, Lernprozesse zu organisieren. Partizipation muß kein abstraktes Konzept mehr sein, wenn sie politisch gewollt und eingefordert wird. Die Auseinandersetzung um die Lokale Agenda 21 ist ein Testfall für intensive Bürgerbeteiligung. Im Dialog, in der Konsultation mit Entscheidungsträgern, in der kommunalen Verwaltung und auch mit der lokalen Privatwirtschaft können Berührungsängste abgebaut und wichtige Informationen über unterschiedliche Perspektiven einer zukunftsfähigen Entwicklung ausgetauscht werden. Damit findet wertvolles politisches Lernen vor Ort statt, ohne daß bestehende Interessengegensätze zwischen den einzelnen Akteuren verwischt werden müssen.

Probleme

Ob in bezug auf die Reduzierung des Energie- oder Landschaftsverbrauches, die Stärkung des Bewußtseins für Umwelt- und Entwicklungsfragen oder die Sensibilisierung für soziale Fragen, eine Lokale Agenda 21 kann die Interessenskonstellationen in der Kommune sichtbar machen. Darüber hinaus gilt es, einige weitverbreitete Hemmnisse und Widerstände zu überwinden.

Informationsdefizit

Ein Großteil der Bevölkerung und der Stadt- und Gemeinderäte ist immer noch zuwenig über die Existenz der Agenda 21 und ihrer Bedeutung für die kommunale Ebene informiert. Als Dokument einer UN-Konferenz scheint sie die Belange der Bürger und Bürgerinnen und der Kommunen nicht zu berühren. Gerade der Verwaltung - so scheint es - fällt es schwer, lokales Handeln in den globalen Zusammenhang zu stellen. Hier muß der Stellenwert von Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit deutlich erhöht werden. Parallel dazu müssen mehr Menschen offensiv über Gestaltungs- und Mitbestimmungsmöglichkeiten in der Kommunalpolitik informiert und aktiv miteinbezogen werden.

Enge Handlungsspielräume der Kommunalverwaltung

Dort, wo der Prozeß für eine Lokale Agenda 21 bereits begonnen hat, zeigen sich in der Praxis sehr schnell Probleme und Hemmnisse. Neben den begrenzten Handlungskompetenzen der Kommunen und der Tendenz zum Abbau der lokalen Kontrolle durch die Bundesgesetzgebung setzt die Finanzkrise der personellen und finanziellen Unterstützung enge Grenzen. Auch die Umsetzung der in den Städtebündnissen eingegangenen Verpflichtungen stößt an Grenzen und verweist auf Konflikte, fehlenden politischen Durchsetzungswillen und Handlungsbeschränkungen auf der kommunalen Ebenen.

LA21 als Lippenbekenntnis

Die zahlreichen Beitritte zum Klimabündnis haben gezeigt, daß Bürgermeister und Stadträte das unverbindliche Lippenbekenntnis für eine "gute Sache" zwar gerne als Fototermin nutzen, sich in der tagespolitischen Praxis aber eher nach kurzfristigen wirtschaftspolitischen als nach ökologischen Gesichtspunkten entscheiden. Auch in Sachen Agenda 21 melden die kommunalpolitischen Spitzenverantwortlichen gerne medienwirksam Vollzug, ganz nach der Devise: "Hurra, wir haben einen lokalen Plan!" Von einem intensiven Prozeß unter Einbeziehung der Bevölkerung und der verschiedenen Interessenverbände kann oftmals nicht die Rede sein. Andererseits haben die lokalen Bündnisse in der Regel nicht die Kapazitäten, die Entscheidungen kritisch zu begleiten und die Umsetzung der Beschlüsse einzufordern. Immer deutlicher wird, daß es noch kein Erfolg für sich ist, wenn eine Kommune einem Städtebündnis beigetreten ist, eine Deklaration unterschrieben hat oder zur Erstellung einer lokalen Agenda bereit ist. Oft werden aus der Kommunalverwaltung heraus auch Elemente bestehender Politik zu einem Zielkatalog zusammengetragen, der keine neue Qualität besitzt und von Nichtregierungsorganisationen als Etikettenschwindel empfunden werden muß. Ein LA 21-Prozeß lebt jedoch nicht nur von Bürgerpartizipation allein, sondern auch davon, daß die Beteiligten konkrete Ergebnisse erzielen.

Verknüpfung von Umwelt- und Entwicklungsfragen in der Praxis

In der Praxis hat sich bald herausgestellt, daß die Verknüpfung von Umwelt- und Entwicklungsaspekten schwieriger als gedacht ist, wenn mehr erreicht werden soll als die Bekanntmachung des alternativen Kaffee- oder Bananenhandels oder die Einwerbung von Spenden oder städtischen Geldern für ein Entwicklungsprojekt. Kommunale Umweltpolitik ist vielerorts zu sehr auf Einzelfragen beschränkt, oder die Entscheidungskompetenz liegt bei anderen Verwaltungseinheiten. Zudem droht die ökonomische Debatte über Standortfragen, Globalisierung und Wettbewerbsfähigkeit die Diskussion um nachhaltige Wirtschaftsweisen wieder zu überlagern.